Tribunal: Corte
Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera
de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Cecilio Cedalise Riquelme.
Fecha: 12 de
abril de 2016
Materia: Acción
contenciosa administrativa
Plena Jurisdicción
Expediente: 99-14
VISTOS:
ANAYANSI RODRÍGUEZ VEGA a
través de la representación legal de la Firma BB&M ABOGADOS, ha interpuesto
ante la Sala Tercera de la Corte Suprema, demanda Contencioso Administrativa de
Plena Jurisdicción para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal
No. 362 del 15 de noviembre de 2013, emitido por conducto del Ministerio de
Relaciones Exteriores, su acto confirmatorio y para que se hagan otras
declaraciones.
La demanda fue admitida por la Sala Tercera
mediante Auto de veintiuno (21) de abril de 2014 (f. 27), en el que igualmente
se ordenó correr traslado de la misma a la Procuraduría de la Administración
por el término de cinco (5) días.
I.
LA PRETENSIÓN Y SU FUNDAMENTO.
El acto que se impugna, está
constituido por el Decreto de Personal No. 362 del 15 de noviembre de 2013,
emitido por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores, en cuya parte
resolutiva se establece lo siguiente:
"..
ARTÍCULO ÚNICO: Se deja
insubsistente el nombramiento de: Anayansi Rodriguez
Cédula de identidad personal No.
8-708-1883
Cargo: Secretaria II
Posición: 3565
Código: 0091012
Sueldo: B/.1,000.00 mensuales
Partida Presupuestaria: No.
0.05.0.2.001.01.02.001
PARÁGRAFO: Este decreto regirá a partir de la fecha
de su comunicación.
..."
Como consecuencia de lo
anteriormente expuesto, el recurrente pide que se ordene al Ministerio de
Relaciones Exteriores, su reintegro a la posición que ocupaba y, además, se
ordene el pago de los salarios que le corresponden desde la fecha de su
destitución hasta su reintegro efectivo.
Según la demandante, el Decreto de Personal
No. 362 del 15 de noviembre de 2013, emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores,
infringe los artículos 34, 52, 59 y 90 de la Ley 38 de 30 de julio de 2000.
La demandante aduce que el acto
administrativo se configuró sin cumplir con los requisitos, procedimientos y
formalidades que exige la ley, desconociendo su condición de servidora pública
de carrera administrativa y en consecuencia su estabilidad.
II. EL INFORME DE CONDUCTA
DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.
El Ministerio de
Relaciones Exteriores rindió su informe explicativo de conducta, mediante la
Nota A.J. 2170/2014 del 28 de abril de 2014, en el que señaló lo siguiente:
" ...
II. CONSIDERACIONES DE
HECHO Y DE DERECHO QUE SUSTENTAN EL ACTO ADMINISTRATIVO.
La decisión de
destitución está basada en el artículo 48 del Texto Único de la Ley No. 9 de
1994, así como el artículo 29 de la Ley No. 28 de 1999, que señalan
expresamente que el ingreso a la Carrera Administrativa y a la Carrera
Diplomática y Consular estará condicionado a reclutamiento o concurso público
de admisión, respectivamente, según el procedimiento establecido en la Ley o
los reglamento. A este respecto, la señora Anayansi RODRÍGUEZ no ha acreditado
en ninguna etapa del proceso administrativo Certificado de Servidor Público de
Carrera Administrativa o de Carrera Diplomática y Consular, por lo que no se ha
cumplido con la condición indispensable de reclutamiento o concurso que
establece la Ley.
La decisión de destituir
a la señora ANAYANSI RODRÍGUEZ fue tomada en virtud de la potestad que otorga
el Artículo 629 del Código Administrativo al Órgano Ejecutivo, en este caso,
formado por el Presidente de la República y el Ministro de Relaciones
Exteriores, de dirigir la acción administrativa, nombrando y removiendo los
agentes que estime conveniente, salvo cuando la Constitución y la Ley dispongan
que no son de libre remoción.
En este sentido, el artículo 794 del Código Administrativo es claro al
señalar que "la determinación del período de duración de un empleado no
coarta en nada la facultad del empleado que hizo el nombramiento para
removerlo, salvo expresa prohibición de la Constitución y la Ley". Es
decir, que sólo depende de la voluntad de la Autoridad Nominadora, en este caso
del Presidente de la República con el Ministro de Relaciones Exteriores, el
nombrar y remover libremente al personal subalterno que no haya ingresado a la
Carrera Administrativa o la Carrera Diplomática y Consular.
Una vez revisados los argumentos que sirvieron de sustentación para la
formalización del recurso presentado, no se encontraron elementos que llevaran
a esta Superioridad a aceptar la reconsideración y, por ende, a tomar la
decisión de cambiar la decisión adoptada.
Que al tramitarse el recurso Interpuesto por la Licenciada Gisel Olmedo,
en representación de ANAYANSI RODRÍGUEZ se dio cumplimiento al principio del
debido proceso, como se dispone en la Ley 38 de 31 de julio de 2000.
En este sentido, la señora ANAYANSI RODRÍGUEZ fue nombrada en el
Ministerio, mediante el Decreto de Personal No. 77 de 26 de febrero de 2010,
ingresando a esta Institución como funcionaria de libre nombramiento, ya que no
fue sometida a proceso de selección o concurso de méritos, de conformidad con
la Ley 9 de 20 de junio de 1994 o la Ley No. 28 de 1999.
La señora ANAYANSI RODRÍGUEZ, ni su apoderada legal, ha acreditado
Certificado de Servidor Público de Carrera Administrativa o de Carrera
Diplomática y Consular, por lo que no se ha cumplido con la condición
indispensable de reclutamiento que establece la Ley, En consecuencia, la señora
ANAYANSI RODRÍGUEZ es funcionaria de libre remoción, por no estar acreditado formalmente
dentro de las carreras del servicio público legalmente establecidas.
III. CONCLUSIONES
La señora ANAYANSI RODRÍGUEZ no cuenta con el Certificado de Servidor
Público de Carrera Administrativa o de Carrera Diplomática y Consular, por lo
que no goza de sus beneficios, ni de la estabilidad, tal como lo señala el
artículo 136 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994 y la Ley 28 de 1999, por lo que
es potestativo del órgano Ejecutivo el nombramiento y remoción del funcionario citado.
Si bien es cierto que la Ley No. 9 de 1994 regula la carrera
administrativa, que es la que garantiza en todo caso la estabilidad de los
funcionarios públicos que funjan en sus cargos en base al sistema de méritos
que dicha ley consagra, ésta administración estima, en base al análisis de las
normas arriba mencionadas, que el cargo de la señora ANAYANSI RODRÍGUEZ no se
rige por las normas de la Carrera Administrativa y, por ende, la misma no le es
aplicable.
La señora ANAYANSI RODRÍGUEZ no ha podido acreditar que su nombramiento
se dio mediante reclutamiento, selección y concurso de méritos, tal como es
requerido por Constitución Política de la República y la Ley Nacional;
igualmente, no ha aportado certificado de Servidor Público de Carrera
Administrativa o de Carrera Diplomática o Consular para acredita su condición.
..."
III. LA VISTA DEL PROCURADOR DE LA
ADMINISTRACIÓN
El Procurador de la Administración, mediante la
Vista No.418 de 2 de septiembre de 2014, le solicitó a los Magistrados que
integran la Sala Tercera que declaren que no es ilegal el Decreto de Personal
362 de 15 de noviembre de 2013, emitido por el Ministerio de Relaciones
Exteriores y en consecuencia se desestimen las demás pretensiones, basado en
los siguientes señalamientos:
"
...
Contrario
a los planteamientos este Despacho considera oportuno señalar que en las
constancias procesales se observa que la actora no ha aportado certificación
alguna que la acredite como miembro de la Carrera Administrativa o de la
Carrera Diplomática y Consular, lo que permite establecer que al momento de su
destitución Rodríguez Vega tenía la condición de servidora pública de libre
nombramiento y remoción,
de ahí que el órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Relaciones
Exteriores, estaba legalmente facultado para removerla del cargo que ocupaba en
esa institución, con fundamento en el artículo 794 del Código Administrativo,
cuyo texto dispone lo siguiente:
"Artículo
794. La determinación del período de duración de un empleado no coarta en nada
la facultad del empleado que hizo el nombramiento para removerlo, salvo expresa
prohibición de la Constitución o de la Ley."
La Norma
citada consagra la facultad del Presidente de la República para remover a los
servidores públicos que no encuentren adscritos a una carrera de la función
pública, regulada por una ley formal de carrera o por una ley especial que
consagre los requisitos de ingreso y ascenso al sistema basados en los méritos
y competencias del recurso humano...
...
Por
consiguiente, al aplicar al presente proceso el criterio que recoge la
sentencia reproducida; y si tomamos en cuenta que la Administración subsanó
oportunamente el error involuntario cometido en el acto acusado de ilegal, es
decir, del Decreto de Personal 362 de 15 de noviembre de 2013, con respecto a
la descripción de la cédula de identidad de la recurrente, tal como aparece en
el Decreto de Personal No. 40 de 7 de febrero de 2013; que igualmente cumplió
con la notificación personal de la Resolución 9206 de 23 de diciembre de 2013,
es posible concluir que el acto acusado se emitió conforme a Derecho, puesto
que para proceder a desvincular a Anayansi Rodríguez Vega del cargo que
ocupaba, no era necesario invocar causal alguna, ya que bastaba con notificarla
de la resolución recurrida y brindarle la oportunidad de ejercer su derecho de
defensa, por medio del correspondiente recurso de reconsideración, tal como
ocurrió en la vía gubernativa, por lo que los cargos de infracción presentados
por ella en relación con los artículos 34, 52 y 90 de la Ley 38 de 2000,
carecen de sustento jurídico y deben ser desestimados por la Sala.
IV. DECISIÓN DE LA SALA
Una vez cumplidos los trámites legales, la Sala procede
a resolver la presente controversia.
De la lectura del expediente administrativo y de
las pruebas aportadas, quienes suscriben alcanzan las siguientes
consideraciones:
Observa este Tribunal Colegiado que el fundamento
medular de los argumentos de la parte actora, se centran en la existencia de la
categoría de Carrera Administrativa, es decir, que ostentaba la calidad de
servidor público de carrera administrativa al momento de su destitución.
Asimismo, afirma que se ha producido un quebrantamiento y una violación al
debido proceso al no indicársele las razones de su destitución para procurar su
defensa.
Como vemos, el problema jurídico gira en torno a la
pretensión de anulación del Decreto de Personal No. 362 de 15 de noviembre de
2013, por medio del cual el Ministro de Relaciones Exteriores, resolvió
destituir a la funcionaria Anayansi Rodríguez Vega del cargo que venía ocupando
como Secretaria II.
En tal sentido, el demandante argumenta que el acto
acusado viola los artículos 34, 52, 59, y 90 de la Ley 38 de 2000, esto es, en
esencia, sobre la base de que no se cumplieron las formalidades que exige la
ley para el cese de funcionario amparado por el régimen de carrera
administrativa.
Ahora bien, debo manifestar que si bien es cierto
que con la promulgación de la Ley 43 de 30 de julio de 2009, que reforma la Ley
9 de 1994, de Carrera Administrativa, y la Ley 12 de 1998, se desacreditó la
incorporación a la Carrera Administrativa de los funcionarios públicos que
ingresaron a partir de la aplicación de la Ley 24 de 2007, ello no obsta que la
autoridad tenga que cumplir con ciertas exigencias mínimas que condicionan la
legalidad de sus actuaciones.
En ese sentido, me permito observar que es
imprescindible que la autoridad cumpla sin excepción con el debido proceso en
cualquier tipo de actuación administrativa que desarrolla. En efecto, la
autoridad debe cumplir con los elementos mínimos del debido proceso y dar lugar
a que el funcionario pueda ejercer en plenitud sus derechos y garantías de
procedimiento, esto es, aun cuando la remoción del funcionario esté sustentada en el
ejercicio de la potestad discrecional de la autoridad nominadora.
Como vemos, si la autoridad dispone ejercitar tal
poder discrecional, como en este caso, con fundamento en el artículo 629 numeral
18 del Código Administrativo, ésta debe conducirse dentro de los límites que
establece la ley para el ejercicio de esta facultad. No supone hacer extensivo
al ejercicio de esta potestad el cumplimiento de los más enjundiosos rigores
del procedimiento administrativo y sus distintas fases, que como ha dicho esta
Sala no son totalmente trasladables al poder discrecional, sino hacer cumplir
las mínimas garantías que toda actuación pública precisa.
A tal efecto, señala Sayägues
Laso, que:
Cuando la Constitución o las leyes atribuyen a un órgano de
administración competencia para destituir a sus funcionarios sin establecer
limitaciones o sea la situación típica de amovilidad, debe considerarse que se
le ha dado una potestad discrecional, que puede ejercer no sólo por razones
disciplinarias, sino por cualesquiera otros motivos referentes al servicio
(economía, confianza, reorganización, etc.). Pero si ejerce dicha potestad por
razones disciplinarias y se trata de funcionario comprendido en el estatuto,
debe oírlo previamente (art. 18 del estatuto), aunque no se instruya sumario,
el cual no es indispensable. Además es preciso tener en cuenta que por la
discrecionalidad no implica arbitrariedad, ni autoriza a actuar por motivos
extraños al servicio, lo cual configuraría desviación de poder. En ambos casos
el acto sería inválido y probándose los hechos podrían los jueces anularlo y
declarar la responsabilidad de la administración.
Pero con frecuencia la situación de amovilidad está limitada. Las leyes
o los reglamentos establecen cierta protección para los funcionarios amovibles,
restringiendo así la amplia discrecionalidad que de otro modo tendría la
administración, esto se logra exigiendo causales determinadas para las
destituciones, o mayorías especiales en los cuerpos colegiados, o el previo
sumario. en esos casos la violación de cualesquiera dichas reglas afecta la
validez de la destitución y apareja responsabilidad. Pero las limitaciones
deben siempre constar expresamente o hallarse claramente implícitas. (Subrayado
es nuestro) (Vid. SAYAGÜES LASO, E., Tratado de Derecho Administrativo, Ed.
Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2002, pp. 372-373).
Desde esta perspectiva, es
evidente que los límites al ejercicio del poder discrecional se encuentran establecidos
en la misma ley y la Constitución, y uno de ellos es el cumplimiento de un
proceso justo que asegure las garantías de procedimiento al funcionario, tal y
como tiene señalado esta Sala en fallo de 28 de enero 2014:
Es importante acotar, que el derecho a recurrir contra las relaciones
que afectan un derecho subjetivo constituye, precisamente, un elemento
integrador de la garantía fundamental del debido proceso, que en nuestro medio
tiene rango de derecho fundamental. La jurisprudencia de la Sala Tercera ha
sostenido reiteradamente, que "Esta garantía instrumental incluye la
oportunidad de conocer los cargos deducidos en su contra y poder hacer los
descargos correspondientes: aportar pruebas y participar en su práctica:
derecho de alegar; así como a una decisión acto administrativo (sic)
debidamente motivado; y a impugnar a través de los recursos legales previstos.
En efecto, el debido proceso constituye una garantía esencial para el
desarrollo de cualquier actuación administrativa, así como presupone límites a
la Administración en el ejercicio de los poderes que la ley le atribuye. Así lo
señala la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al puntualizar que:
En cualquier materia,
inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración
tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos
humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre
regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir
discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede
la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los
sancionados la garantía del debido proceso (Cfr. Corte IDH, Caso Baena y
otros vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001. Fondo, Reparaciones y
Costos, Párr. 126) (Subrayado es de la Sala).
Las consideraciones anteriores,
nos llevan a concluir que si bien, en el asunto bajo estudio, la destitución
acusada fue concebida con fundamento en la facultad discrecional de la autoridad
nominadora. No menos cierto, es que ésta adolece de un elemento indispensable
para la garantía del debido proceso, como lo es la motivación del acto.
En efecto, la motivación del acto
administrativo es una garantía prevista en el artículo 155 y 200 numeral 1
párrafo 2 de la Ley 38 de 2000, que se encuentra inserta en el derecho al
debido proceso (artículo 32 de la Constitución Política, artículo 8 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, y artículos 34 y 201 numeral 31 de la
Ley 38 de 2000). Así lo deja ver la doctrina especializada, al sostenerse que:
Desde esta perspectiva, la motivación de los actos administrativos
constituye un plus respecto a la justificación. Un acto administrativo, aun sin
ser arbitrario -porque ha sido dictado con una justificación verdadera y
suficientes-, puede ser contrario a derecho, por cuanto no ha sido motivado. Y
de ello no puede extraerse, sin más, la consecuencia de que la falta de
motivación constituya un vicio formal -ergo sancionable por la vía de la
anulabilidad-, porque fácilmente puede detectarse en la falta de motivación una
vulneración del derecho fundamental del artículo 24.1 de la Constitución y
causante de un vicio de nulidad al amparo del art. 62.1.a) de la Ley 30/1992.
La declaración de vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva
por falta de motivación es realizada de forma muy restrictiva por los
Tribunales. Normalmente, exigen que se haya ocasionado indefensión y declaran,
como regla general, que ésta no existe en tanto que el interesado dispone de la
posibilidad de acudir a los Tribunales a defender sus derechos. (Vid. GARCÍA
PÉREZ, Marta, "La Motivación de los Actos Administrativos", en
RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime, et al (eds.), Visión Actual del Acto Administrativo
(Actas del XI Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, República
Dominicana, 2012, p. 504).
En particular, debe tenerse en cuenta que el
artículo 34 de la Ley 38 de 2000 claramente establece que todas las actuaciones
administrativas de todas las entidades públicas deben efectuarse con arreglo al
debido proceso, lo cual exige para los efectos del acto discrecional, entre
otras cosas, la motivación del acto administrativo que resulta del cumplimiento
del debido tramite (artículo 200 numeral 1 párrafo 2 de la Ley 38 de 2000).
De acuerdo con el artículo 155 de
la Ley 38 de 2000, los actos "que afecten derechos subjetivos" deben
ser motivados con sucinta referencia a los hechos y fundamento de derecho. Por
tanto, a la vista de las normas aludidas, no puede dársele validez al acto
administrativo que adolece de la debida motivación y mucho menos cuando dicho
acto afecta derechos subjetivos (como es el caso que nos ocupa). Como decimos,
esta garantía prevalece indistintamente de que se trate de un acto
discrecional; así se deduce no solo de la normativa constitucional y legal
señalada, sino que también lo expresa la Carta Iberoamericana de Derechos y
Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública (viva
manifestación de la voluntad de los países firmantes, entre ellos Panamá).
Dice la Carta en su Capítulo
Segundo, numeral 4:
El principio de racionalidad se extiende a la motivación y argumentación
que debe caracterizar todas actuaciones administrativas, especialmente en el
marco de las potestades discrecionales (Capítulo Segundo, numeral 4).
Así las cosas, en cumplimiento
del debido proceso legal el acto administrativo (discrecional o no) debe estar
compuesto por:
(...) un
razonamiento o una explicación o una expresión racional del juicio, tras la
fijación de los hechos de que se parte tras inclusión de éstos en una norma
jurídica.
(...)
La
suficiencia o insuficiencia de la explicación deberá determinarse a la vista
del caso concreto. En este sentido, la motivación ha de ser
"suficientemente indicativa", lo que significa para nuestra
jurisprudencia que "su extensión estará en función de la mayor o menor
complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del
razonamiento que se requiera, lo que implica que puede ser sucinta o escueta,
sin necesidad de amplías consideraciones, cuando no son precisas ante la
simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve. (Op. cit., p.
513).
Por tanto, respetuosamente
considero que en el infolio existen suficientes elementos que constatan que la
actuación de la autoridad demandada ha desatendido la garantía de la motivación
del acto administrativo, infringiéndose así el debido proceso administrativo.
Esto es así, ya que como se puede observar en autos
el acto demandado carece de toda explicación o razonamiento, pues: 1) no hace
aunque sea brevemente una relación sobre los hechos que dieron lugar a que el
funcionario se encontrara desprovista de los derechos que otorga el régimen de
Carrera Administrativa; 2) omite hacer una explicación jurídica acerca de la
facultad que dispone la autoridad para ejercer la potestad discrecional en caso
de oportunidad y conveniencia del empleo público; y 3) obvia señalar los
motivos fácticos-jurídicos que apoyan la decisión.
En consecuencia, la Sala Tercera
(Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE ES NULO POR
ILEGAL el Decreto de Personal N° 362 de 15 de noviembre de 2013, emitido por el
Ministro de Relaciones Exteriores, como también lo es su acto confirmatorio y ORDENA
EL REINTEGRO de la señora
Anayansi Rodríguez Vega al puesto que ocupaba en
el Ministerio de Relaciones Exteriores, al momento de su destitución o a otro de igual
jerarquía y remuneración y desestime las demás pretensiones.
Notifíquese.
CECILIO CEDALISE
RIQUELME
LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO
KATIA ROSAS (Secretaria)
